1.5.1 國際層面

在國際層面上，報告認為：氣候變化是全球面臨的共同挑戰，屬于全球公共物品的范疇，因此有效減緩氣候變化需要國際合作，在全球范圍內共同行動。。盡管目前國際氣候變化合作機制存在多樣化趨勢，但是《公約》仍然是應對氣候變化國際合作的主渠道。2007年之后《公約》下的相關活動促進了更多的國際層面氣候變化合作機制的產生，《京都議定書》為進一步加強國際合作提供了實踐的經驗。

報告歸納了設計國際氣候體制的諸多要素，如體制模式的集權程度、體制目標（包括減排目標）、法律約束力、靈活機制、公平的分擔努力方法等。報告還提出了評價國際氣候體制的4個基本標準：環境效果、總體經濟績效、分配影響和制度可行性，并用這4類標準對現行與建議中的未來國際氣候體制進行了評估。報告以集權程度和在目標與手段之間的側重程度為兩個維度，對現有國際氣候相關體制的不同形式和內容進行了一個全景概括，體現了現實中體制發展的多樣性、復雜性及利益相關者的廣泛性，為對各種國際合作倡議做出定位給出了參考。報告還對全球氣候體制與全球貿易體制及諸如保護臭氧層的蒙特利爾議定書之間的關聯和互動進行了評估。

1.5.2 區域、國家與次國家層面的體制與政策評估

在區域和次國家層面對氣候政策進行深入評估是AR5政策評估部分的亮點。在第四次評估報告（AR4）中，IPCC評估了國家和全球的氣候變化政策，但并沒有從跨國的區域和國內的地區層面對區域氣候變化政策進行評估。自AR4發布以來，由于超越國家層面的區域一體化及區域合作日趨緊密，這些區域在經濟發展水平和地理區位上具有各向異性，區域間的經濟、貿易及能源合作不可避免地對區域內各國的減緩政策產生重要影響。隨著歐盟碳交易的實施，跨國的區域氣候變化合作也日益引起研究者的重視。而在地區層面，氣候變化政策也在次國家的地區層面日益深入。因此AR5在政策評估中設專章對區域發展與合作進行了評估，并對次國家的氣候政策與制度進行了深入評估。這表明一個貫穿全球、區域、國家與次國家的多層次立體氣候政策體系正在全球主要地區形成。

AR5按經濟及地理因素將全球分為10個區域，并從減緩能力和采用新技術能力兩個角度分析了區域差異。評估結果顯示：由于各區域在發展水平、資源稟賦、能源政策及國際貿易分工等領域的差異顯著，因而各區域減排的能力和潛力也各不相同。例如，城市化對各區域的排放影響差異顯著，發展中國家由于城市化進程常伴隨工業化，因而城市人均排放要高于全國人均水平，而發達國家則相反。在區域評估中，由于中國所在的東亞地區經濟總量持續增加、發展程度較高，因而在評估中備受矚目。例如評估指出東亞區域在1990—2010年間的溫室氣體排放增長了超過70億t，約占全球排放增量的63.4%，其中因煤排放增加約44億tCO2。評估發現減排的潛力和能力之間存在倒掛，減排潛力大的區域也是發展水平較低的區域。但由于不發達區域的人力資本、融資成本和技術吸收能力也相對較弱，因此實現這些減排潛力面臨技術與資金的巨大挑戰。目前在氣候、技術及貿易領域均有若干區域合作應對氣候變化的范例，但由于區域的一體化程度不高，目前大部分的區域合作并沒有發揮理想的作用。甚至對于區域一體化程度較高的歐盟，其引入的歐盟排放權交易體系，由于經濟下滑、排放目標的不確定性等種種原因也未能發揮預期的效用。未來應對氣候變化的區域合作機制可以作為全球氣候機制的一部分，為區域合作應對氣候變化發揮更大的作用。

在國家和次國家的氣候變化政策評估上，AR5與前次評估相比，首先拋棄了原有對氣候政策和非氣候政策的劃分，承認大部分政策雖然并不是為應對氣候變化單獨設計的，但產生了顯著的減排協同效益，因而不應當被排除在政策評估范圍之外；而很多減緩政策也具有環境及能源安全等協同效益，也不能簡單地歸類為氣候政策。自AR4以來，各國在應對氣候變化的相關政策和立法上均有了顯著的進展，但目前各國的行動力度仍然不足以實現全球溫升2℃的目標。在諸多的政策工具中，管制政策（如能效標準）和信息政策（如能效標簽）應用最為廣泛，但其產生的回彈效應在程度上仍有爭議。評估突出了碳稅、排放交易和減少化石燃料補貼這幾種政策手段，指出這些政策對減排的效果取決于其松緊程度。而在多個政策同時作用的情況下，減排的結果取決于約束最強的減排政策，因而政策實施的效果并非“1+1=2”。在多個政策同時作用或者多個次國家地區采取不同政策工具時，各政策工具之間也有協同和權衡。技術政策作為其他減緩政策的補充需要從技術拉動和需求驅動同時著力。自AR4以來，可再生能源優惠電價和配額標準的普遍實施極大推動了全球的可再生能源發展，但政策的經濟有效性尚存爭議。同時AR5不僅對政策進行了評估，也強調了制度在創造激勵和引導決策方面的重要性。評估指出政府規劃和在有關領域的公共投資是實現低碳轉型的重要條件，而政府與企業之間自愿減排協議的成功實施也極大地依賴行業協會等重要的制度支撐。由于發展中國家在信息、知識、工具及技能方面的能力制約，極大限制了發展中國家采取有效減緩政策和可持續發展議程的程度。因而從福利和公平的角度，對發展中國家的減緩與適應提供融資至關重要。

本次評估報告極大地豐富了政策評估的范圍和內容，從國際、區域、國別和次國別等多個層次全面評估了最新的政策進展，并從制度和治理等視角豐富了政策評估的內容。雖然由于政策實施環境的復雜性和多樣性，目前還難以對政策工具進行全面的定量評估，但目前的評估已經更加側重政策工具之間的互動與協調。政策協調與集成及相關政策在不同領域的協同效益評估可能成為未來評估報告的熱點問題。