“十一五”期間，各種經濟參數遠遠超過預期值，“兩高一資”產品產能大幅度擴能，產量大幅度增加，帶來的新增污染物排放量始料未及。如“十一五”能源規劃，由2005年的21.47億噸標煤增加到2010年的24.46億噸標煤，年均增長3.5％，而實際到2010年能源消費總量達到32.5億噸標煤，年均增長8.2％，煤炭消費量由23.4億噸增加到33.9億噸，凈增了10億多噸，由于“十一五”工程減排潛力較大，污染減排任務才較好地完成。但這也導致了“十二五”工程減排空間收窄，潛力下降，如果“十二五”“兩高一資”產能不加以控制并取得實效，減排目標的完成難度會進一步加大。因此，“十二五”期間在控制新增量方面，許多方面有重大突破，措施更加具體化。

       第一，合理控制能源消費總量，建立能源消費總量控制目標分解落實機制，把總量控制目標分解落實到地方政府，實行目標責任管理，加大考核和監督力度。能源消費總量控制，在“十二五”各種能源種類基本落實的情況下，其實質是煤炭總量控制，有關部門正在抓緊落實。只要把目標分解落實到地方并考核到位，“十一五”期間敞開口子供應能源、無節制使用能源的現象必將有所改觀。

       第二，在大氣聯防聯控重點區域開展煤炭總量控制試點。大氣聯防聯控重點區域指的是“三區六群”，包括珠三角、長三角、京津冀三個區域和遼中、山東半島、武漢及周邊、長株潭、成渝及海西等，這些區域也是我國大氣復合型污染嚴重的地區，在“三區六群”開展煤炭消費總量控制，并不是煤炭消費總量零增長，而是嚴格控制增長速度，率先實現改變以煤炭消費導致多種污染持續加重，區域空氣質量得不到改善的狀況。從某種意義上講，就空氣污染角度，是讓“三區六群”地區“休養生息”。

       第三，對“電力、鋼鐵、造紙、印染”四個行業實行主要污染物排放總量控制。電力和鋼鐵的二氧化硫和氮氧化物排放量占工業排放量的60％以上、造紙和印染的化學需氧量和氨氮占工業排放量的40％左右，四個行業實行總量控制，就是努力改變電力就地平衡、資源就地利用的不合理布局現象，控制住了四個行業的總量，就基本控制住了工業行業的排放總量。“十一五”期間，電力行業二氧化硫排放的總量計劃單列已行之有效；“十二五”期間，由電力行業擴展到電力、鋼鐵、造紙、印染四個行業，堅持新改擴建項目實施跨區域調劑，由超環境容量地區向環境容量富余地區調配原則。

       第四，把污染排放的總量指標作為環評審批的前置條件。項目環境影響評價是控制污染物新增量最有效的制度，如果每一個建設項目都能做到污染物排放的等量替代，就相當于新增量是零增量，污染減排工作也就好做了。但實際情況不是這樣，未批先建、邊批邊建、環評批復措施不落實的現象仍不同程度存在。為改變這種情況，總量作為環評前置條件，就是要先落實后批復，先核量再上項目，盡可能地使新增量控制住。

        第五，全面推行機動車環保標志管理，探索城市調控機動車保有量。目前，交通領域氮氧化物排放量約占全國氮氧化物排放量的三分之一，在有些城市已經達到60％以上，氮氧化物成為首要污染物，即使是單車氮氧化物排放因子較先進，由于保有量基數大，有些城市不控制機動車保有量，氮氧化物排放量削不下來，氮氧化物污染解決不了。因此允許一些城市探索調控機動車保有量，全面實行環保標志性管理，為“十三五”控制城市機動車污染探索一條途徑。