比照我國(guó)針對(duì)環(huán)境事故的風(fēng)險(xiǎn)管理，美國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)至少有以下幾方面值得我們借鑒:

1、啟示之一：應(yīng)盡快立法，制定我國(guó)的《污染事故責(zé)任與賠償法》，建立健全污染事故賠償機(jī)制，特別是要明確各方責(zé)任，法律條款要具有可操作性。

 美國(guó)在環(huán)境立法上，對(duì)責(zé)任界定的十分明確，條款規(guī)定詳細(xì)，可操作性強(qiáng)，這是其環(huán)境管理體制的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。責(zé)任清晰界定：包括立法、司法和行政三大部門職責(zé)的界定。

- 國(guó)會(huì)是立法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)立法，并及時(shí)修訂法案，監(jiān)督行政當(dāng)局的執(zhí)行效果和案件處罰合理性。

- 司法部門承擔(dān)的責(zé)任，主要是事故發(fā)生后，檢察院展開(kāi)司法調(diào)查，并根據(jù)多部法律提起訴訟，法院進(jìn)行獨(dú)立審判，避免行政及媒體干預(yù)。

- 行政當(dāng)局包括聯(lián)邦政府（主要是環(huán)保署負(fù)責(zé)具體工作）、州政府、地方政府三方。

環(huán)保署代表聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全面管理，事先對(duì)潛在的、可能造成污染事故的危險(xiǎn)廢物污染源進(jìn)行普查，列出污染源清單，并及時(shí)向全社會(huì)披露。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，如石油化工行業(yè)，征收特殊的稅款。針對(duì)發(fā)生的污染事故，環(huán)保署有權(quán)責(zé)令其清理和修復(fù)受污染區(qū)域，并對(duì)其進(jìn)行罰款；州及地方政府，彼此間相互監(jiān)督與制約，防止污染蔓延到其它州，并成立專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，消防與污染事故聯(lián)合執(zhí)法。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，州及地方政府的職責(zé)在于維護(hù)好一套完整的運(yùn)行管理體系，并開(kāi)展有效執(zhí)法；如果發(fā)生了污染事故，污染事故的責(zé)任人一般主要是企業(yè)。因此，對(duì)于企業(yè)（業(yè)主）而言，土地、水域的擁有者或操作者必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，制訂預(yù)案，否則將面臨污染后的巨額罰款。同時(shí)，還要買污染事故保險(xiǎn)，以應(yīng)對(duì)事故賠償。

另外，對(duì)于一些案件的判罰，若行政當(dāng)局認(rèn)為依據(jù)法律處罰力度不夠，可以向國(guó)會(huì)報(bào)告并提出處罰意見(jiàn)。同時(shí)，國(guó)會(huì)也會(huì)對(duì)所有案件的處罰進(jìn)行監(jiān)督，以確保案件處罰的合理性。

我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律，多分散于各單行法中，尚未形成一部獨(dú)立、綜合的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律。此次漳州古雷化工園PX項(xiàng)目的爆炸，又因環(huán)境牽扯面較大，涉及部門較多，法律中原則性的要求較多，明確性和可操作性的條款欠缺，如各方責(zé)任不清晰，賠償主體、客體及標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定的不明確。之前的海上溢油事故，如依《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，具有索賠權(quán)的主體是“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，而目前符合這一條件的部門有5家，海上污染事件發(fā)生后，到底該由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)提出索賠？法律沒(méi)有明確規(guī)定。而海洋污染事件具有復(fù)雜多變的特點(diǎn)，遇到具體案件再作行政職責(zé)劃分顯然不合適。

在美國(guó)，污染事故發(fā)生后，通常保險(xiǎn)公司可以先期支付臨時(shí)性保險(xiǎn)金；CERCLA法案也允許聯(lián)邦政府先行支付清理費(fèi)用，清理完成后再通過(guò)訴訟等方式向責(zé)任方索回相關(guān)費(fèi)用。若企業(yè)破產(chǎn)或找不到責(zé)任人，可由政府的超級(jí)基金來(lái)實(shí)現(xiàn)公共支付功能。超級(jí)基金是美國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)CERCLA法案成立的，通過(guò)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)征收特殊稅款，以及對(duì)企業(yè)污染進(jìn)行罰款，獲取基金來(lái)源，旨在解決被棄或無(wú)人照管廢物丟棄場(chǎng)所的廢物問(wèn)題。

在確定各方責(zé)任方面，CERCLA實(shí)行“可追溯的、嚴(yán)格的和連帶多方”責(zé)任。在確定法定責(zé)任時(shí)，其不考慮污染方在廢物處理過(guò)程中的實(shí)際程度。如果損害是不可分的（一般情況如此），任何一個(gè)潛在責(zé)任方則可能對(duì)于全部賠償數(shù)額完全負(fù)責(zé)，而不管其個(gè)別責(zé)任實(shí)際有多大。如果一方責(zé)任人承擔(dān)全部清污和賠償費(fèi)用，可以起訴其他潛在責(zé)任人，責(zé)其共同分擔(dān)。

司法系統(tǒng)，則比較積極地審理環(huán)境案件，通過(guò)司法認(rèn)定的賠償，對(duì)企業(yè)會(huì)有很大的影響。即使它不先去承擔(dān)責(zé)任，最后也難逃被法院判處巨額賠償?shù)慕Y(jié)果。因此，美國(guó)約80％的環(huán)境案件是通過(guò)民事賠償解決的。民事賠償必須滿足兩個(gè)條件，一是與違法者所獲利益相當(dāng)，二是處以附加罰款以阻止類似行為再次出現(xiàn)。所以，違法企業(yè)往往面臨著巨額罰款，甚至瀕臨破產(chǎn)，這是企業(yè)不得不履行責(zé)任的一個(gè)重要約束。同時(shí)，也基于潛在責(zé)任人的明確界定，美國(guó)的污染事故賠償，多數(shù)由企業(yè)承擔(dān)（據(jù)統(tǒng)計(jì)，約70%），少部分事故，如企業(yè)支付不起賠償、破產(chǎn)或找不到事故責(zé)任人，則由超級(jí)基金賠償。

目前我國(guó)環(huán)境污染事故大都由政府和社會(huì)買單，責(zé)任追究主要以行政處分為主，少有法律制裁。法院一般不支持多方提出的民事訴訟，而通過(guò)對(duì)污染肇事者一次性罰款加以解決。一次性而非累積的罰款，很難對(duì)企業(yè)尤其是大企業(yè)起到約束與懲戒作用，而且罰款的額度非常有限。如中石油曾引起松花江水污染的問(wèn)題，雖然原國(guó)家環(huán)保總局向吉林石化開(kāi)出最高額度100萬(wàn)元的罰單，但這個(gè)數(shù)目對(duì)企業(yè)而言，如“九牛一毛”，根本起不到懲戒作用，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法補(bǔ)償事故實(shí)際造成的污染損失。由于存在嚴(yán)重的制度缺陷，無(wú)論是直接受害人的經(jīng)濟(jì)損失，還是污染導(dǎo)致的間接損失，目前都無(wú)法從行政罰款中得到全額賠償。

在墨西哥灣漏油事件中，美國(guó)政府要求的賠償名目如下：堵漏措施、拯救野生動(dòng)物、保護(hù)海岸線以及補(bǔ)償生計(jì)受到影響的墨西哥灣居民。同時(shí)，還要求BP出資200億建立賠償基金。這些都是政府代表公眾利益而做出的努力。立法部門針對(duì)法律規(guī)定的賠償額度上限，著手考慮進(jìn)行修改，以保證賠償損失；司法部門已經(jīng)展開(kāi)了司法調(diào)查，將根據(jù)多部法律提起訴訟。

因此，從立法層面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)為建立和實(shí)施環(huán)境污染事故責(zé)任追究和賠償機(jī)制，提供法律依據(jù)，起到懲戒違法和補(bǔ)償損害的作用。事故承擔(dān)從政府和社會(huì)轉(zhuǎn)向企業(yè)；從行政處分為主，轉(zhuǎn)向法律制裁為主。我們建議：在《環(huán)保法》、《侵權(quán)責(zé)任法》的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大應(yīng)盡快制定《污染事故責(zé)任與賠償法》，即中國(guó)版的CERCLA，明確各部門的職責(zé)和分工，明確各責(zé)任方的責(zé)任與義務(wù)，條款制定準(zhǔn)確、具體，增強(qiáng)其可操作性。只有這樣，才有可能制止類似漳州古雷化工園PX項(xiàng)目的再爆炸。

2、啟示之二：與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)修法，隨“需要”不斷修訂完善。

立法及時(shí)，修正及時(shí)是美國(guó)管理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的又一保障。法律規(guī)定：只要有國(guó)會(huì)議員提出修正法律的議案，即使只針對(duì)某一項(xiàng)條款，國(guó)會(huì)都會(huì)迅速組織研討，并推出法律的修正案。當(dāng)對(duì)個(gè)別條款的修正案達(dá)到一定程度之后，國(guó)會(huì)就會(huì)梳理所有零碎的修正案，對(duì)法律進(jìn)行一次完整的修訂。即，美國(guó)法律的修訂是一個(gè)不斷修補(bǔ)、逐步完成的過(guò)程，其優(yōu)點(diǎn)在于對(duì)不適合的條款能夠及時(shí)修訂，及時(shí)生效，而不必等到一部系統(tǒng)地修改后的法律出臺(tái)，保證法律的實(shí)效性和與時(shí)俱進(jìn)性。

美國(guó)對(duì)2010年BP漏油事件的賠償額即是一個(gè)典型案例。根據(jù)美國(guó)現(xiàn)行法律，近海漏油事故的經(jīng)濟(jì)賠償上限僅為7500萬(wàn)美元（清理費(fèi)用另計(jì)），但這對(duì)于墨西哥灣漏油來(lái)說(shuō)，顯然不夠。美國(guó)國(guó)會(huì)提出了修訂該法律條款的議案，旨在取消對(duì)漏油事故責(zé)任方的賠償上限；而B(niǎo)P在政府的壓力下也同意出資設(shè)立200億美元的賠償基金。

在我國(guó)的司法體系中，針對(duì)個(gè)別條款而修訂法律的案例十分罕見(jiàn)，有時(shí)則由最高法院“越俎代庖”給出該條款的司法解釋，而不是全國(guó)人大都相關(guān)的法條進(jìn)行修訂。現(xiàn)行的一些法律法規(guī)由于歷史的局限，很難完全適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際需要。最典型的首推1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》，其內(nèi)容早已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，甚至跟后來(lái)制定的單行環(huán)境法相沖突。作為環(huán)境保護(hù)的主體法，已起不到促進(jìn)環(huán)境管理和保護(hù)事業(yè)發(fā)展的作用，反而成為其前進(jìn)道路上的“絆腳石”。直至今年2015年1月才終于實(shí)施了新的《環(huán)境保護(hù)法》。

因此，應(yīng)借鑒美國(guó)的法律修訂模式，不需要等到對(duì)法律的全文修訂草案提出之后再研究，在某些條款甚至某一條較重要的條款需要修訂的時(shí)候，即可由全國(guó)人大進(jìn)行可修訂性研究，以此縮短修訂周期。最重要的是，能夠盡快推出適合的法律條款，真正發(fā)揮其法律效力。

3、啟示之三：盡早推出強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)

在CERCLA法里，美國(guó)針對(duì)有毒物質(zhì)和廢棄物的處理所可能引發(fā)的損害賠償責(zé)任，則實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。

我國(guó)的環(huán)境保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，缺乏內(nèi)在的動(dòng)因。我國(guó)的環(huán)境污染保險(xiǎn)始于2007年，原國(guó)家環(huán)保總局和中國(guó)保監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各地在重點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)示范工作，并提出“"十一五"期間初步建立符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度”和“到2015年環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣”的目標(biāo)任務(wù)，隨后在湖南、江蘇、湖北、上海等省市開(kāi)展試點(diǎn)。但石油、石化行業(yè)并沒(méi)有納入這次承保。原因在于：過(guò)低的懲罰性經(jīng)濟(jì)責(zé)任，使其認(rèn)為可自行解決污染賠償問(wèn)題；而對(duì)賠償限額很大的污染損害，則擔(dān)心國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司不具備承保能力。另一方面，環(huán)境污染保險(xiǎn)推行缺乏法律保障，目前我國(guó)環(huán)境污染事故大都由政府買單，缺乏有效的環(huán)境污染事故責(zé)任追究制度，企業(yè)自身缺少參保動(dòng)力。

2014年5月新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然明文規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”，但依然不是強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。盡快這類險(xiǎn)種的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和量化存在技術(shù)難度，但污染產(chǎn)業(yè)本身的阻撓及地方保護(hù)主義才是主要的制約因素，使得強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)發(fā)展十分緩慢，至今仍無(wú)多大發(fā)展。我們強(qiáng)烈建議：盡早推出強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)。

4、啟示之四：環(huán)境執(zhí)法能力“強(qiáng)硬化”。

一般地，聯(lián)邦政府所屬的環(huán)保署對(duì)危險(xiǎn)廢物污染源進(jìn)行普查，列出污染源清單，并要求每個(gè)潛在的、可能的污染源制訂預(yù)案，及時(shí)向全社會(huì)披露信息。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，如石油化工行業(yè)，征收特殊的稅款；各州地方政府之間，相互監(jiān)督與制約。假如A州發(fā)生了環(huán)境污染，一旦污染蔓延，企業(yè)沒(méi)有控制，或州政府沒(méi)能采取有效行動(dòng)，其他州會(huì)對(duì)A 州政府提起訴訟。另外，很多州政府采取州以下直管形式開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法，成立專業(yè)的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，如特拉華州的執(zhí)法隊(duì)伍，裝備專業(yè)，佩帶槍支，擁有執(zhí)法權(quán)，應(yīng)急水平和執(zhí)法能力相當(dāng)高。與消防、公安等隊(duì)伍聯(lián)動(dòng)，甚至執(zhí)行消防任務(wù)。

污染事故發(fā)生后， CERCLA授權(quán)美國(guó)環(huán)保署有責(zé)任敦促當(dāng)事人對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)或污染予以清理，而不管當(dāng)事人有無(wú)過(guò)錯(cuò)，亦即任何當(dāng)事一方均有承擔(dān)清理費(fèi)用的義務(wù)；若發(fā)現(xiàn)事故后持續(xù)污染，還可繼續(xù)對(duì)企業(yè)實(shí)行事后罰款，處以每天25,000美元的累積罰款。這里的當(dāng)事人是CERCLA規(guī)定的污染事故“潛在責(zé)任人”，即：污染場(chǎng)所現(xiàn)在的所有者、場(chǎng)所被污染時(shí)的所有者、有關(guān)廢物處理設(shè)施原來(lái)的所有者或營(yíng)運(yùn)人、產(chǎn)生廢物的工業(yè)活動(dòng)操作者、廢物供應(yīng)商和運(yùn)輸者、參與有害物質(zhì)處置或有關(guān)管理決策的公司官員。

與此同時(shí)，聯(lián)邦政府不僅日常定期向社會(huì)披露污染源信息，在事故發(fā)生后，更是及時(shí)向社會(huì)披露污染及清理信息。如墨西哥漏油事件發(fā)生后，創(chuàng)建“深水地平線應(yīng)急反應(yīng)”官方網(wǎng)站：發(fā)布最新信息，現(xiàn)場(chǎng)直播，提供索賠通道、征召志愿者、拯救野生動(dòng)物等多項(xiàng)功能；隨著救災(zāi)的深入，聯(lián)邦政府成立“修復(fù)墨西哥灣”網(wǎng)站，增加了事故調(diào)查、健康與安全等欄目，整合了聯(lián)邦政府和地方政府的資源，公眾的知情權(quán)也得到了保障。

在我國(guó)，環(huán)保部門具有統(tǒng)一監(jiān)管的職能，但部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善。在日常執(zhí)法中，往往是環(huán)保部門單打獨(dú)斗。然而單環(huán)保部門的監(jiān)管抵擋不住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。并且環(huán)保部門缺乏查封、凍結(jié)、扣押、強(qiáng)制劃撥權(quán)等必要的強(qiáng)制性執(zhí)法權(quán)，不得不申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而司法部門的參與力度不夠，導(dǎo)致執(zhí)法執(zhí)行周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜等問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境違法行為難查處、難執(zhí)行、難追究責(zé)任等問(wèn)題。環(huán)境執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法難的另一原因在于：企業(yè)違法成本低，守法成本高。

因此，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及各級(jí)地方政府應(yīng)授予我國(guó)各級(jí)環(huán)保部門更明確的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化、硬化環(huán)境執(zhí)法，增加企業(yè)違法的環(huán)境成本。此外，各級(jí)政府還需建立環(huán)保部門與銀行等金融部門的信息溝通和共享機(jī)制，促進(jìn)部門間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。也應(yīng)當(dāng)更明確司法部門的環(huán)境責(zé)任，促使其發(fā)揮司法仲裁的發(fā)揮。

5、啟示之五：逐步建立并完善全方位、行之有效的環(huán)境監(jiān)督管理體系