所謂適應氣候變化，是指自然的或人類系統回應實際的或預期的氣候刺激及其影響所作出的調整，以減輕損害或開發與氣候變化有關的有利機會。[1]適應包括預期性的適應、反應性的適應，私領域的適應、公共領域的適應，自動適應、計劃適應等多種類型。而減緩氣候變化則指減少溫室氣體的源或增強溫室氣體的匯的人為干預。[2]

當前學術界對適應氣候變化活動的研究集中在氣候變化條件下的特殊系統適應性選擇和策略、氣候變化情景模型條件下不同適應性手段對氣候變化趨勢的效果評判、不同層面的適應能力與適應活動標準指標等變量的評估與分級、主動適應實踐策略等方面。[3]根據當前學術界對氣候變化及其與社會經濟系統作用規律的認知，適應活動需在一定的政策框架下進行。在《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）之下，盡管存在著對適應性（Adaptation）與適應能力（Adaptability）、適應能力（Adaptability）與響應能力（Capacity of Response）、適應能力（Adaptability）與恢復力（Resilience）等概念范疇邊界的爭議，但人們對《公約》關于適應性的急迫性是有充分共識的。《公約》第2條強調，本公約的最終目標是將大氣中的溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上，這一水平應當在足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化。[4]《公約》對氣候變化的定義是，指除在類似時期內所觀測的氣候自然變異之外，由于直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化。[5]因此應當盡快走出適應對象上存在的“人為氣候變化”、“自然氣候變化”模糊概念的障礙，從政策實施主體、實施范圍、涵蓋領域、實施程序、配套機制、與原有政策融合等多因素考察，合理識別我國在應對氣候變化政策發展中適應性政策框架的結構體系、邊界范圍，并從適應政策的宣示、促導和推動等功能出發，尋求適應性氣候政策對立法的支撐、促進和推動作用。

在我國氣候變化應對法的草案中，已設有專章對適應氣候變化所秉持的指導思想、遵循的基本原則、需要發展和完善的關鍵制度予以規定，但與減緩氣候變化相比，相對處于次要地位。如何恰當處理減緩與適應的關系是我國氣候變化立法中的一個重要命題，應當認真加以研究。筆者認為，在氣候變化領域，減緩和適應氣候變化均為十分重要的制度，但各國應當依據各自的能力和具體情況來確定它們的優先次序。發達國家應當把減緩優先作為應對氣候變化的原則，例如，英國2008年《氣候變化法》明確規定的碳預算，2020年的碳預算水平應當在1990年基礎上減少26%。[6]又如，歐洲應對氣候變化的另一倡導者德國也是強調把減緩氣候變化作為優先原則，2004年7月生效的《溫室氣體排放交易法》，是德國規范溫室氣體交易的基本法律。該法共26條，目的是通過建立溫室氣體排放交易系統減少溫室氣體的排放，并將排放交易系統與《京都議定書》規定的減排機制聯系起來；適用范圍是附件一中規定的18類高能耗設施所排放的二氧化碳。2009 年7月，根據歐盟“將航空行為納入溫室氣體排放許可交易計劃”（2008/ 101/ EC 指令），德國修訂了《溫室氣體排放交易法》，將航空運輸中排放的溫室氣體也納入溫室氣體排放交易系統，并詳細規定了航空運輸中溫室氣體排放報告與確認的標準。歐盟的碳排放交易計劃（EU ETS）就是典型的以減緩為主導的碳排放交易立法。

而發展中國家大多把適應作為應當氣候變化的原則,例如，菲律賓2009年《氣候變化法》明確了應對氣候變化是國家應對氣候變化行動計劃的重點。[7]又如，巴西《氣候變化國家政策法》明確規定了應對氣候變化應遵循風險預防原則（Precautionary Principle）、損害預防原則，奠定巴西應對氣候變化的基本方針，可見，巴西是把預防性適應作為該國應對氣候變化的主要原則。再如，作為基礎國家之一的南非于2011年頒布了《國家應對氣候變化白皮書》，從整體上看，白皮書旨在建立并長期保持南非社會、經濟和環境對氣候變化的適應能力和緊急應對能力，以有效管理應對氣候變化帶來的沖擊；其次在世界范圍內履行其減排的國際義務，推進國內經濟的可持續發展。同樣作為發展中國家的墨西哥，于2012年頒布了《氣候變化基本法》，它是一部應對氣候變化、規制溫室氣體排放、增強行政機關協調能力、建立社會協商基礎、促進相關教育和科研發展、推動國家經濟轉型的法律，因此它并沒有拘泥于具體操作問題，而是著眼于搭建應對氣候變化的國家體系，減緩和適應氣候變化，提升國家社會治理能力，使其具有統領和指導作用。墨西哥將減緩和適應并重，沒有厚減緩，輕適應。不管是在國家氣候變化政策中將減緩和適應分列，還是在政策評估中同時制定評估適應性和減緩性應參考的標準，這都能看出墨西哥應對氣候變化時采取減緩和適應并重的態度。

上述發展中國家應對氣候變化的立法，特別是菲律賓、巴西、南非把適應放在更加突出的位置，值得中國參考。之所以主張應當把適應放到國家氣候整體戰略的首要位置，[8]這是由于我國嚴峻的環境資源約束和低層次的應對氣候變化能力所決定的。減緩全球氣候變化是長期、艱巨的挑戰，而適應氣候變化是更為現實、緊迫的任務。為了更好地化解氣候變化對經濟社會可持續發展帶來的現實性威脅，尤其對于像中國這樣的發展中國家適應氣候變化的基礎設施和能力比較落后，強調適應氣候變化的中心地位就顯得更為重要。適應氣候變化，是在全社會層面思考和積極探索在全球氣候變暖的大背景下如何調整和重構我們的生活和生產方式的大問題、大戰略。適應政策和措施，既有局部性又有戰略性，既包括應急性內容，又包括預防性要求。同時適應行動還在一定領域形成新的環境問題，影響發展規劃的實施。因此適應問題，是一個融發展和環境為一體的問題。就我國而言，當前以減緩氣候變化為主導的應對戰略，難以有效指導當前應對氣候變化工作形勢和政策需求。減緩型政策體系已經初步形成，政策效益還尚待適應性政策與之相配合協調，適應性壓力增加，戰略規劃缺失負效應日益明顯。因此，應將適應性問題提升到國家氣候戰略首要位置，堅持在發展中解決適應問題，積極探索適應性政策與發展政策和環保政策協調與穩步推進。