近日，曾被視為綠色轉(zhuǎn)型堅(jiān)定標(biāo)桿的歐盟2035年“禁售燃油車(chē)計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“禁燃令”）迎來(lái)“松綁”，讓全球汽車(chē)業(yè)與氣候治理領(lǐng)域感受到了強(qiáng)烈的政策轉(zhuǎn)向信號(hào)。消息稱(chēng)，歐盟委員會(huì)12月16日出臺(tái)的“汽車(chē)一攬子方案”，對(duì)2035年后汽車(chē)排放要求作出了實(shí)質(zhì)性調(diào)整——不再堅(jiān)持“完全零排放”的嚴(yán)苛標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而允許制造商只實(shí)現(xiàn)90％的整體減排目標(biāo)，剩余排放可通過(guò)補(bǔ)償機(jī)制加以抵消，通過(guò)引入更具彈性的達(dá)標(biāo)路徑，取代原先“一刀切”的禁售規(guī)則。

從“禁燃令”到“總體減排目標(biāo)＋彈性補(bǔ)償執(zhí)行機(jī)制”的新框架，轉(zhuǎn)變并非偶然。清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院全球氣候治理研究主任胡彬在接受中國(guó)環(huán)境報(bào)記者專(zhuān)訪時(shí)表示：“對(duì)歐盟修改‘禁燃令’并不感到驚訝。這是歐盟長(zhǎng)期戰(zhàn)略權(quán)衡的結(jié)果，標(biāo)志著歐盟在綠色轉(zhuǎn)型策略上向‘現(xiàn)實(shí)主義’的轉(zhuǎn)變。”

有業(yè)內(nèi)人士表示，此番放松減排目標(biāo)是歐盟近5年來(lái)在綠色政策上的一次“重大退讓”。胡彬認(rèn)為，“歐盟的政策轉(zhuǎn)變并非放棄應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)，而是尋找更加現(xiàn)實(shí)的實(shí)施路徑。歐盟在堅(jiān)持長(zhǎng)期氣候愿景的同時(shí)，必須考慮各成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與轉(zhuǎn)型起點(diǎn)上的巨大差異。綠色轉(zhuǎn)型大方向應(yīng)該不會(huì)變，目前是出于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、能源安全等因素，做出產(chǎn)業(yè)政策上的保護(hù)。”

政策轉(zhuǎn)折：從“零排放鐵律”到“90％減排＋彈性補(bǔ)償”

根據(jù)歐盟委員會(huì)公布的最新方案，此次調(diào)整的核心是將2035年新車(chē)“零排放”目標(biāo)放寬為“新車(chē)平均二氧化碳排放量較2021年基準(zhǔn)值削減90％”，其余10%的減排缺口可通過(guò)使用歐盟制造的低碳鋼，或使用電子燃料和生物燃料來(lái)補(bǔ)償。

這一變化意味著，插電式混合動(dòng)力汽車(chē)、增程式電動(dòng)汽車(chē)、輕度混合動(dòng)力汽車(chē)以及內(nèi)燃機(jī)車(chē)輛，均可通過(guò)多種手段達(dá)到減排目標(biāo)，從而獲準(zhǔn)繼續(xù)留在2035年后的市場(chǎng)中，其“放松”程度相當(dāng)于放棄了對(duì)燃油發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)的禁令。

回溯2023年3月，歐洲議會(huì)通過(guò)零排放協(xié)議，明確2035年新售汽車(chē)需實(shí)現(xiàn)二氧化碳零排放，引發(fā)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)震動(dòng)，但歐盟認(rèn)為，道路交通占據(jù)了其排放量的21%，是僅次于能源供應(yīng)的第二大排放源，而且與其他排放源已呈下降趨勢(shì)不同，道路交通的排放量近年來(lái)一直維持在10億噸二氧化碳當(dāng)量以上的高位，僅靠市場(chǎng)力量無(wú)法如期實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的義務(wù)，需要依靠嚴(yán)格的目標(biāo)去克服工業(yè)慣性。作為歐盟“Fit for 55”減排計(jì)劃的核心組成部分，“禁燃令”為支撐達(dá)成2030年溫室氣體排放比1990年降低至少55%的整體目標(biāo)，設(shè)定了3個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)：2025年新售乘用車(chē)的排放水平較2021年減少15%，否則面臨巨額罰款；到2030年乘用車(chē)和輕型商用車(chē)分別下降55%和50%；到2035年實(shí)現(xiàn)100%零排放，實(shí)質(zhì)禁售新燃油車(chē)。

隨著2025年首個(gè)懲罰性考核節(jié)點(diǎn)的臨近，歐洲汽車(chē)制造商聯(lián)合會(huì)（ACEA）發(fā)出警告，車(chē)企已無(wú)可能達(dá)成目標(biāo)，若嚴(yán)格執(zhí)行罰款規(guī)模將超過(guò)100億歐元。按照ACEA的統(tǒng)計(jì)，今年1-10月，歐盟新注冊(cè)乘用車(chē)中，純電動(dòng)車(chē)占比僅為16.4%，遠(yuǎn)低于預(yù)期。市場(chǎng)實(shí)際表現(xiàn)與合規(guī)目標(biāo)之間，存在至少8.6個(gè)百分點(diǎn)的缺口。因?yàn)橐獫M(mǎn)足原本2025年比2021年降低15%碳排放的要求，純電動(dòng)車(chē)的市場(chǎng)份額需達(dá)到25%左右。

12月19日，比亞迪“長(zhǎng)沙號(hào)”巨型滾裝船靠泊泉州港石湖作業(yè)區(qū)，即將載運(yùn)近千輛新能源汽車(chē)直航德國(guó)威廉港、比利時(shí)安特衛(wèi)普等歐洲主要港口。這批汽車(chē)將陸續(xù)銷(xiāo)往德國(guó)、法國(guó)、瑞士、荷蘭等國(guó)家。

在德國(guó)、意大利以及大量歐洲汽車(chē)制造商的持續(xù)施壓下，迫于電動(dòng)車(chē)銷(xiāo)量不及預(yù)期、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后、全生命周期成本仍然偏高、供應(yīng)鏈高度對(duì)外依賴(lài)的現(xiàn)實(shí)困境，歐盟最終放棄“禁燃令”，用更具彈性的綜合減排體系替代。

“撤銷(xiāo)‘禁燃令’的背后是主要汽車(chē)制造國(guó)的共同推動(dòng)，以德國(guó)、意大利為首，因?yàn)槠渥陨淼膬?nèi)燃機(jī)產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力市場(chǎng)受到了較大沖擊，它們還聯(lián)合了波蘭、匈牙利、捷克、保加利亞等國(guó)。這些東歐國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依賴(lài)傳統(tǒng)汽車(chē)制造，在經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。同時(shí)這些國(guó)家相對(duì)西歐發(fā)達(dá)國(guó)家人均GDP較低，綠色轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)不足。”胡彬指出。

數(shù)據(jù)也印證了這一點(diǎn)：截至今年6月，德國(guó)汽車(chē)業(yè)在12個(gè)月內(nèi)凈減崗位約5.15萬(wàn)個(gè)，成為受沖擊最為集中的工業(yè)領(lǐng)域之一，寶馬、梅賽德斯-奔馳、大眾等多家德國(guó)車(chē)企的財(cái)報(bào)顯示，今年前三季度利潤(rùn)均有不同程度的下滑。歐洲在關(guān)鍵原材料和電池加工環(huán)節(jié)的對(duì)外依賴(lài)度極高，車(chē)企供應(yīng)鏈無(wú)法自主可控且成本極高。由于高昂的能源成本以及充電樁的安裝率嚴(yán)重滯后，歐洲消費(fèi)者缺乏轉(zhuǎn)向電動(dòng)車(chē)的動(dòng)力。

除了部分成員國(guó)的反對(duì)，包括大眾汽車(chē)、Stellantis、雷諾、梅賽德斯－奔馳和寶馬在內(nèi)的眾多制造商也對(duì)歐盟政策的不確定性表示擔(dān)憂。“大眾、雷諾這些主要車(chē)企多次向歐盟呼吁，希望政策盡快清晰化。”胡彬提示，車(chē)企電動(dòng)化轉(zhuǎn)型涉及數(shù)十上百億歐元的投資，“禁燃令”的走向反復(fù)變化使企業(yè)難以制定清晰、可預(yù)期的戰(zhàn)略。

現(xiàn)實(shí)主義：強(qiáng)行推動(dòng)本土生產(chǎn)代替進(jìn)口

值得注意的是，與“禁燃令”同步調(diào)整的還有碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）。根據(jù)歐盟委員會(huì)12月16日晚間公布的執(zhí)行法規(guī)，計(jì)劃于2026年1月1日正式征收的碳關(guān)稅將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大且強(qiáng)化反規(guī)避措施。新增范圍由上游原材料延伸至下游產(chǎn)品，總計(jì)180種，涉及機(jī)械、五金與金屬制品、車(chē)輛零部件、洗衣機(jī)等家用電器以及建筑設(shè)備等。

“歐盟創(chuàng)造碳關(guān)稅的原計(jì)劃是對(duì)從碳排放限制相對(duì)寬松的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)口的鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力、氫能六大高碳行業(yè)產(chǎn)品征稅，如今宣布擴(kuò)大范圍，甚至將汽車(chē)車(chē)門(mén)、園藝工具、洗衣機(jī)和廚房爐灶等產(chǎn)品納入征收范圍，表面宣稱(chēng)旨在解決‘碳泄漏’問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上還是為了縮小進(jìn)口商品價(jià)格優(yōu)勢(shì)，從而鞏固并提升本土生產(chǎn)商的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。”胡彬指出，歐盟此舉可能加劇貿(mào)易保護(hù)主義風(fēng)險(xiǎn)，將自己的碳定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與碳排放限額強(qiáng)加于發(fā)展中國(guó)家，使碳排放量較大且綠色技術(shù)相對(duì)落后的大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)這一新型“綠色貿(mào)易壁壘”帶來(lái)的更大壓力，但其內(nèi)部將碳關(guān)稅視為保護(hù)歐盟產(chǎn)業(yè)免受外部低成本、高排放競(jìng)爭(zhēng)沖擊的關(guān)鍵工具。

胡彬強(qiáng)調(diào)，歐盟氣候政策向“現(xiàn)實(shí)主義”傾斜，早在俄烏沖突發(fā)生后就已現(xiàn)端倪，此次撤銷(xiāo)“禁燃令”只是這一趨勢(shì)的延續(xù)。歐盟近年來(lái)飽受能源短缺之苦，電力、化工以及相關(guān)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力明顯下滑，同時(shí)美國(guó)特朗普政府推出的“大而美”法案大力支持傳統(tǒng)能源開(kāi)采。在這種背景下，歐盟更加看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和本土產(chǎn)業(yè)保護(hù)，避免因激進(jìn)的氣候政策導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)外遷、競(jìng)爭(zhēng)力下降。

“2023年歐盟啟動(dòng)的綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，就明確把綠色轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力緊密掛鉤。”他具體舉例，“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”通過(guò)采取一系列扶持措施提高歐洲零碳產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，與之配套的《凈零工業(yè)法案》《關(guān)鍵原材料法案》都設(shè)定了提高歐洲清潔技術(shù)自給率的一系列目標(biāo)。比如到 2030年，歐盟至少40%的包括風(fēng)力渦輪機(jī)、電池、熱泵、太陽(yáng)能電池板、可再生氫等在內(nèi)的清潔技術(shù)需求在歐洲本土制造；到2030年，每年綠色轉(zhuǎn)型所需關(guān)鍵原材料10%來(lái)自本地開(kāi)采，40%在歐盟加工，25%來(lái)自回收材料，依賴(lài)單一第三方市場(chǎng)原材料進(jìn)口比例需降至65%以下。

“這些政策既是為了綠色轉(zhuǎn)型，更是在保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)。就像 CBAM名義上是防止‘碳泄漏’，但核心目的是維護(hù)歐洲工業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，避免本土企業(yè)因?yàn)槌袚?dān)高額減排成本而失去市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。”胡彬直言。

內(nèi)部妥協(xié)：平衡氣候訴求與政治風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系

“我的整體判斷是，歐盟綠色轉(zhuǎn)型的大方向不會(huì)變，此次調(diào)整只是短期的策略性妥協(xié)。”胡彬表示，妥協(xié)的核心目的是保障經(jīng)濟(jì)和政治的可持續(xù)性，“主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是撤銷(xiāo)‘禁燃令’，給汽車(chē)工業(yè)松綁，調(diào)整電動(dòng)化節(jié)奏，為車(chē)企預(yù)留更多時(shí)間適應(yīng)；二是通過(guò)CBAM及產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策強(qiáng)化護(hù)欄，保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)不被沖擊。”在他看來(lái)，這種“松綁+護(hù)欄”的組合拳，都是歐盟為應(yīng)對(duì)內(nèi)部分歧與國(guó)際復(fù)雜形勢(shì)的產(chǎn)物。盡管調(diào)整不斷，但胡彬強(qiáng)調(diào)，歐盟的減排雄心仍在。“這一判斷基于跟世界其他主要經(jīng)濟(jì)體的減排承諾相比，歐盟提交的2035年國(guó)家自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)還是比較高的。”

在上個(gè)月閉幕的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第三十次締約方大會(huì)（COP30）上，歐盟守住了此前提出的中期氣候目標(biāo)——到2040年，將歐盟的溫室氣體排放量在1990年水平的基礎(chǔ)上減少90％。事實(shí)上，歐盟理事會(huì)在COP30開(kāi)幕前夕就宣布各成員國(guó)已對(duì)修改《歐洲氣候法》達(dá)成一致并形成立場(chǎng)文件，正是為了避免在關(guān)鍵時(shí)刻突顯內(nèi)部分歧。

為換取成員國(guó)對(duì)2040年減排90%的同意，歐盟引入新的彈性機(jī)制回應(yīng)各國(guó)的現(xiàn)實(shí)關(guān)切，包括成員國(guó)可自2036年起通過(guò)購(gòu)買(mǎi)國(guó)際碳信用額度，抵消不超過(guò)1990年排放總量5％的減排任務(wù)；同意將建筑和交通領(lǐng)域的碳排放交易體系（ETS2）啟動(dòng)時(shí)間從2027年推遲至2028年。

“此前，波蘭、匈牙利、斯洛伐克等國(guó)持有異議，理由是‘可能在當(dāng)前高通脹與能源壓力下造成民眾生活成本劇烈上升’。歐洲能源價(jià)格本來(lái)就因?yàn)橥Ｖ箯亩砹_斯進(jìn)口后居高不下，如果再快速推進(jìn)碳定價(jià)，成本最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。實(shí)施ETS2雖然是向交通運(yùn)輸和建筑供暖等高碳排放行業(yè)企業(yè)收取額外費(fèi)用，但也將間接導(dǎo)致普通民眾要支付更昂貴的燃料和能源費(fèi)用。為達(dá)成90%的協(xié)議，推遲ETS2和放松‘禁燃令’一樣，都是必要的交易籌碼。”胡彬認(rèn)為 。但其引入的“國(guó)際碳信用”機(jī)制也引發(fā)了“外包減排”的爭(zhēng)議。批評(píng)者認(rèn)為，這等于將部分減排努力轉(zhuǎn)移到了發(fā)展中國(guó)家。

工人在意大利那不勒斯一個(gè)公園噴灑殺蟲(chóng)劑，以殺死傳播西尼羅河病毒的蚊子。今年夏天，法國(guó)被另一種蟲(chóng)媒病毒——基孔肯雅熱侵襲。健康專(zhuān)家警告說(shuō)，氣候變暖將帶來(lái)更多類(lèi)似疾病。

以上政策調(diào)整雖然能緩解短期壓力，但也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。最直接的影響就是氣候領(lǐng)導(dǎo)力的受損。“相關(guān)調(diào)整可能導(dǎo)致歐盟的氣候話語(yǔ)權(quán)下降，甚至引發(fā)貿(mào)易伙伴的報(bào)復(fù)措施，增加全球氣候協(xié)作的難度。”胡彬坦言，歐盟新政也反映了全球氣候治理面臨的共同困境：如何在經(jīng)濟(jì)壓力下保持氣候雄心。“經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、能源安全，每一個(gè)都繞不開(kāi)，歐盟肯定會(huì)兼顧自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，不可能為了氣候目標(biāo)犧牲本土產(chǎn)業(yè)。”胡彬提醒，“歐盟需要同時(shí)考慮氣候訴求與全球經(jīng)貿(mào)合作。如果過(guò)度保護(hù)，又會(huì)引起新的‘南北對(duì)立’。”碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制已被一些分析認(rèn)為可能沖擊WTO多邊貿(mào)易規(guī)則，并加劇全球產(chǎn)業(yè)體系的碎片化。

據(jù)路透社12月18日?qǐng)?bào)道，捷克新任工業(yè)部長(zhǎng)卡雷爾·哈夫利切克呼吁歐盟重新思考?xì)夂蚰繕?biāo)，停止下一代碳排放交易體系（ETS2）。

在胡彬看來(lái)，歐盟面臨的考驗(yàn)，核心在于如何在不背離2050年碳中和大目標(biāo)的前提下，精準(zhǔn)拿捏政策尺度，這直接決定了其綠色走向，也要求它的政策連貫性和執(zhí)行力。既要通過(guò)政策緩沖為本土產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)取轉(zhuǎn)型時(shí)間，又要避免因決策猶豫導(dǎo)致失信和資源分散，拖慢綠色化速度；既要平衡內(nèi)部成員國(guó)的利益分歧，又要在全球氣候談判中維持話語(yǔ)權(quán)；既要推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型，又要避免過(guò)度保護(hù)引發(fā)”南北對(duì)立“。